No hay una salida fácil a un problema complejo: la subasta de 5G en Brasil

Resumen

Una escuela pública necesitada en Paraisópolis necesita internet. Esto es importante para Davi, un joven estudiante, y para Juliana, su maestra atenta a las demandas de la comunidad. Al mismo tiempo, se discute el ingreso de la tecnología de conectividad 5G en el país. Una serie de factores provocaron que las escuelas fueran incluidas entre las contrapartes de la subasta 5G en el contexto brasileño, un proceso complejo que tuvo lugar entre 2018 y 2021. El caso presenta los conflictos observados por Henrique, un servidor público vinculado a la agencia reguladora ANATEL. Entre las dificultades que presenta el caso se encuentran la conciliación entre aspectos políticos y técnicos, así como posibles capturas de políticas regulatorias por parte de otros actores en el universo de las políticas públicas y limitaciones en las evaluaciones (ex-ante e impactos regulatorios - RIA), agregando complejidad al análisis propuesto. Participa en el debate con Juliana, Davi y Henrique, cada uno con su papel en esta realidad. Este caso se recomienda para las disciplinas de Gestión Pública, Políticas Públicas y Regulación.

Palabras clave: 5G, subasta, política regulatoria, gestión pública, Brasil

Abstracto

Una escuela pública en una favela de Paraisópolis necesita internet. Esto es importante para Davi, un joven estudiante, y para Juliana, su maestra que es sensible a las necesidades de la comunidad. Al mismo tiempo, se discute el ingreso de la tecnología de conectividad 5G en el país. En Brasil, varios factores llevaron a que las escuelas fueran incluidas entre las contrapartes de la subasta de 5G, un proceso complejo que se llevó a cabo entre 2018 y 2021. El caso presenta los conflictos observados por Henrique, un servidor público vinculado a la agencia reguladora ANATEL. Entre los desafíos que presenta el caso se encuentran: la conciliación entre aspectos políticos y técnicos, así como las posibles capturas de políticas regulatorias por parte de otros actores en el ámbito de las políticas públicas y las limitaciones en las evaluaciones (ex-ante e impactos regulatorios - AIR), agregando complejidad al análisis propuesto. Participa en el debate con Juliana, Davi y Henrique, cada uno con su propio papel en esta realidad. Este caso se recomienda para cursos de Gestión Pública, Políticas Públicas y Regulación.

Palabras clave : 5G, subasta, política regulatoria, gestión pública, Brasil

Toda historia tiene dos lados

Davi estudia en una escuela secundaria pública ubicada en Paraisópolis, una favela de São Paulo donde viven más de 100.000 personas. Comprometido con causas que buscan la transformación social a través de la educación, el joven se mostró muy contento al leer que un grupo de parlamentarios liderados por el diputado Tabata Amaral (PDT/SP) entregó ante el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) una nota técnica que solicitaba la inclusión del compromiso de conectar las escuelas públicas en el aviso 5G. El diputado incluso publicó en Twitter:

¡Día histórico para la educación! La Anatel aprobó el aviso público 5G y, luego de mucha lucha y articulación, más de 14 mil escuelas públicas se conectarán a internet como contrapartida de la subasta. La revolución tecnológica hace que la inclusión de las escuelas en este aviso público sea un gran paso hacia el futuro.

Al comentar la noticia con sus maestros, Davi quiso entender el impacto de esa decisión política de pedir una inversión multimillonaria para conectar las escuelas públicas. Juliana, su profesora de portugués, una activista comprometida con la comunidad, buscó aclarar sus dudas.

David: Maestro, el diputado citó un estudio de la bancada de educación que afirma que la decisión no traerá mayores impactos financieros ni retrasará los plazos de la convocatoria pública...

Juliana: Así que... Toda historia tiene dos lados... Déjame decirte...

El conflicto entre la opinión técnica y la voluntad política

A pesar de vivir en la comunidad de Paraisópolis, Juliana nació y creció en Brasilia, donde conoció a Henrique, su amigo de la infancia, servidor público durante más de 10 años en la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel).

Desde 2018, Henrique ha participado en las reuniones de Anatel sobre los preparativos de la subasta del 5G, que, al ser algo muy complejo, requirió muchos estudios y análisis antes de que sucediera. A partir de 2021, las reuniones se volvieron más frecuentes. Como resultado de este proceso, se decidió que para asumir el alto costo de la instalación de 5G, los operadores móviles tendrían que instalar las antenas y cumplir con otras obligaciones definidas por el gobierno.

Juliana tenía curiosidad por saber cuáles eran esas obligaciones, y Henrique dijo que los operadores de telefonía móvil tendrían que llevar internet a las ciudades de la Amazonía, a las carreteras y a las ciudades remotas, y construir una red privada solo para el gobierno. A Juliana le pareció muy extraño, debido a la inversión multimillonaria. El profesor se preguntó por qué los operadores harían tal compromiso, imaginando una pérdida para ellos.

Henrique explicó que la estimación de costos para los operadores supera los 40 mil millones de reales, pero hubo personas en Anatel que calificaron este negocio como una "fábrica de hacer dinero", considerando que el retorno para las empresas sería mucho mayor.  Aun así, dijo que los técnicos de TCU analizaron el borrador del aviso de Anatel para la licitación, y el ministro informante Raimundo Carreiro comentó:

El análisis de esta licitación para el aviso público 5G estuvo precedido por un amplio diálogo procedimental, a través de numerosas reuniones con el Ministerio de Comunicaciones, Anatel y diversos actores del sector de las telecomunicaciones, tanto empresas como entidades civiles representativas de las respectivas categorías y actividades económicas, incluso a través de un panel de referencia.

Henrique también le contó a Juliana cómo las diversas correcciones al aviso público tienen como objetivo evitar pérdidas de miles de millones para el gobierno. Sin embargo, los técnicos de TCU no estaban satisfechos, había que arreglar mucho en el aviso público, pero la gente de Anatel dijo que, para hacer todo lo que decían los técnicos, llevaría mucho tiempo y la subasta se retrasaría.

Juliana no entendía y le mostró a Henrique el titular del periódico que decía que el Ministro de Comunicaciones llevó a los Ministros del TCU a Europa, Asia y Estados Unidos para reunirse con las empresas y operadores que ya estaban trabajando con 5G. El periódico dijo que el Ministro de Comunicaciones garantizó que el aviso de la subasta estaría listo antes de noviembre y que la subasta saldría a tiempo, más tarde ese año.

Por supuesto, Juliana lo apoyaba, imaginando que la comunidad de Paraisópolis podría beneficiarse de la llegada del 5G. Sin embargo, su amigo advirtió que era imposible y agregó: "el personal técnico de TCU siempre está en las reuniones aquí. Dicen que están trabajando sin parar porque el aviso de la subasta está lleno de problemas, y que habrá que dedicar mucho tiempo a corregirlo; mientras sus jefes viajan con el Ministro de Comunicaciones, diciendo en el periódico que no habrá demoras..."

Pasaron los meses y Henrique vio ese escenario de incertidumbre en Anatel, todo sin saber si los ministros del TCU decidirían detener la subasta de 5G para fijar el aviso o cumplir con la voluntad del gobierno y realizar la subasta aún con los problemas identificados.

Captura de la política regulatoria por parte del parlamento

Juliana, cuando volvió a encontrarse con David, le contó lo que había hablado con Henrique.

David: Vi aquí que los diputados declararon que quieren conectar todas las escuelas públicas a internet para 2024, pero el mandato del diputado Tabata Amaral, quien lidera la defensa de esta agenda, ya está terminando... Será mejor que se dé prisa...

Juliana: ¡Ahora lo has dicho todo! La decisión política sobre la subasta del 5G es una excelente oportunidad para recaudar recursos y legitimar las promesas de campaña. La campaña electoral de la diputada Tabata Amaral se centró principalmente en la agenda educativa, siendo elegida para el período de 2019 a 2022 con el sexto mayor número de votos en São Paulo.

Davi investigó y vio que el diputado pidió a los ministros de TCU que incluyeran la obligación de que los operadores telefónicos conecten todas las escuelas públicas con internet de banda ancha. Envió una Nota Técnica al TCU que decía:

Si la Administración no actúa para garantizar el acceso de las escuelas a internet, en la práctica, hace inviable el derecho a la educación. Esta es una omisión que irrespeta la Constitución y la legislación federal.

David: ¡Vaya, pero este diputado es valiente! ¿Acusó a los ministros de omisión?

Juliana: Pero es precisamente este comportamiento el que terminó invadiendo la competencia de los órganos de gestión de políticas públicas, los Ministerios de Comunicaciones y de Educación, y la situación puede haber representado un riesgo de captura para lograr sus objetivos políticos.

David: ¿A qué se refiere con "capturar", maestro?

Juliana: Captura en el sentido de que va más allá de los límites de su órgano y permite a los defensores de esta bandera algún tipo de beneficio.

David: No hay más que ver este otro informe: parece que todavía había confusión entre las agencias, porque el Ministerio de Comunicaciones llegó a emitir otra Nota Técnica para informar que consideraba "inoportuno" cambiar el borrador del Aviso de Subasta 5G para obligar a los operadores de telefonía a incluir a las escuelas públicas en la oferta de la tecnología.

Juliana: Y en este artículo, ¿dices qué pensaron los operadores de esta nueva obligación?

David: Aquí dice que los operadores reportaron miedo, porque "no hay detalle sobre qué escuelas públicas deben estar conectadas, ni en qué ciudades"... Así que... ¿Cuánto costará y quién lo pagará? Entonces, ya tengo miedo de que nos quede, ¿qué pasa si las operadoras trasladan el coste al consumidor y aumentan la factura del teléfono?

Juliana: Davi, el aviso todavía está con el TCU, sigamos las escenas de los próximos capítulos ...

A partir de la información obtenida con la ayuda de la profesora, el optimismo de Davi comenzó a dar paso a la desconfianza, ya que había llegado a comprender que el internet para todas las escuelas públicas no era tan sencillo como imaginaba.

Falta de análisis ex ante y de evaluación del impacto regulatorio

Mientras tanto, en Brasilia, Henrique conoció detalles de la Nota Técnica que el diputado envió al TCU sobre la necesidad de llevar internet a 14.295 escuelas de educación básica, a un costo estimado de R$ 2,54 mil millones. Ya había dos leyes que obligaban a conectar todas las escuelas públicas brasileñas a Internet de alta velocidad para 2024. Henrique envió entonces un mensaje a Juliana, que seguía de cerca y con interés el tema:

Henrio: Comentan que este bombardeo constante en los medios de comunicación sobre la solicitud al TCU es una forma de presionar a los ministros para que incluyan esta obligación en el aviso de la subasta y no sean vistos como enemigos de la educación...

Juliana: Eh... Pero esto puede ser un problema. ¿Qué te parece?

Henrio: Así que... El análisis es muy importante Ante y la evaluación de impacto regulatorio previa al lanzamiento de la subasta 5G, ya que implementar o cambiar una política pública requiere estudios y preparativos previos. Esto se debe a que las políticas pueden impactar al gobierno y a la sociedad, y estos impactos deben preverse antes de llevar las políticas públicas a sus beneficiarios.

A partir de esta conversación, Juliana pudo entender que el ideal sería realizar una evaluación previa (análisis Ante ) para identificar con precisión el problema público que debe resolverse (dónde y cuántas escuelas necesitan internet), con el fin de definir los objetivos y metas (número de escuelas a conectar), las alternativas de intervención (encuesta de las tecnologías que se pueden adoptar), la mejor estrategia de implementación (acción directa, descentralizada, etc.), los costos estimados (para implementar cada solución tecnológica), entre otros aspectos. La maestra pensó: ¿cómo van a saber que mi escuela necesita internet y cuánto costará, como tantas otras?

Al poner al día a Davi y exponer esta reflexión, Juliana escuchó una excelente comprensión de él.

David: Entiendo... A continuación, el análisis Ante Sirve para planificar y racionalizar la acción gubernamental, evitar acciones y gastos innecesarios, que ya pueden estar siendo realizados por otras dependencias o ministerios, o por estados y municipios...

Juliana: Además de esta valoración previa, sería necesario que Anatel tuviera conocimiento previo de los efectos que una obligación establecida en la subasta puede tener sobre las empresas del sector. Es decir, el análisis de impacto regulatorio (RIA) y que se debe hacer para conocer los impactos de esta política en todos los afectados por ella. En el caso de la obligación de conectar las escuelas a internet, sin la RIA, esta obligación puede generar efectos en el sector de las telecomunicaciones, especialmente en competitividad, con impactos para los agentes económicos interesados, y eventual creación de dificultades para la entrada de nuevos competidores...

David: ¡Tira! Menos competencia es peor para todos, el servicio se encarece... Acaba siendo peor para la sociedad, porque cuantas menos empresas ofrecen un determinado servicio, menos opciones a elegir por parte del ciudadano, y así los servicios tienden a empeorar su calidad y los precios son más altos que en un entorno con un mayor número de empresas.

Juliana: Eso es todo... AIR trata de evitar las denominadas prácticas anticompetitivas fomentando un entorno de competencia. El análisis previo trata de identificar los efectos de la política, a través de la discusión con todos los actores, buscando anticipar este tipo de impacto.

David: En el caso de internet en las escuelas públicas, los interesados serían los operadores, los consejos de educación, los ministerios que se encargan de las políticas e incluso las escuelas que se verían afectadas. ¡Deberíamos tener llamados públicos para escuchar precisamente a la población que se ve afectada al final, para que podamos conocer la realidad!

Juliana: Este tipo de situaciones, en las que no conocemos la realidad de alguien afectado por la política, se conoce como asimetría de información. Y la RIA también sirve para reducir esto. En el caso de los colegios, nos daría seguridad saber si la conexión obligatoria en la subasta sería efectivamente la mejor alternativa para suplir la falta de internet en los colegios públicos.

David: ¿La Nota Técnica que salió de la Legislatura para pedir la inclusión de la obligación de conectar las escuelas en el Aviso de Subasta 5G serviría como estos estudios previos que mencionaste? ¡Esto puede acelerar la llegada de Internet aquí a nuestra escuela!

Juliana: No... Los estudios deben provenir de los organismos responsables, en este caso Anatel y de los Ministerios de Educación y Comunicaciones. Y en este caso, la Nota Técnica fue muy superficial, basada en un contrato que se llevó a cabo en cierto estado de Brasil, sin considerar toda la diversidad de las más de 14 mil escuelas a atender. No se ocupa de la diferencia de costes, del equipo a utilizar, ni de quién operaría Internet... imagínense la diferencia entre los que estamos en São Paulo y los que estamos en Acre, por ejemplo.

David: Es decir, aunque el gesto de conectar las escuelas públicas parezca grandioso, puede generar mayores costos e ineficiencias que los beneficios que se estaban anunciando. Esta obligación puede incluso perjudicar la competencia de la propia subasta, reduciendo el número de interesados y reduciendo la cantidad obtenida por el gobierno... Hay muchos lados en esta historia.

El TCU respalda la propuesta del Congreso e influye en el cambio de política pública

En agosto de 2021, Henrique estuvo en una reunión de Anatel cuando el área técnica del TCU concluyó el análisis del aviso de subasta, y que le habían comunicado a Anatel que habría que resolver varios problemas graves para que la subasta se llevara a cabo. Los técnicos de TCU dijeron que las obligaciones de la red privada del gobierno y la conexión de la Amazonía no podían incluirse en el aviso público, los precios de las bandas de frecuencia eran incorrectos, había problemas en los costos de los equipos y en la cantidad de estaciones necesarias para 5G.

Henrique se asustó mucho cuando escuchó que el TCU estimaba que estos problemas podrían causar pérdidas de más de 100 mil millones de reales a las arcas públicas. A pesar de esto, la experiencia de Henrique le decía que la subasta se llevaría a cabo de todos modos, sin importar cuántos problemas encontraran los técnicos, porque había una voluntad política de los ministros del TCU.

Ahora bien, ¿qué podría explicar esto? Henrique se dio cuenta de que los ministros son nombrados por el propio gobierno y por el Congreso. También se dio cuenta de que algunos de ellos habían viajado recientemente con el Ministro de Comunicaciones. Y si recordó que el año que viene habrá elecciones, por lo que le conviene al Gobierno promocionar que se ha conseguido la subasta del 5G.

En las semanas siguientes, Henrique vio cómo los ministros del TCU aprobaban el aviso de la subasta sin que Anatel resolviera los problemas que el área técnica había identificado, lo que podría generar pérdidas millonarias a las arcas públicas. Y que una de las pocas exigencias de los ministros de la Corte fue que Anatel incluyera en el aviso de subasta la obligación de conectar las escuelas, en respuesta a la solicitud del diputado.

En aquellos días, Henrique le comentó a su amigo:

Henrio: ¿Viste? Nuestras predicciones se han confirmado... al final, los ministros hicieron caso omiso a todos los avisos de problemas y pérdidas que identificó el área técnica del TCU, aprobaron el aviso tal cual, e incluso ordenaron la inclusión de lo solicitado por el diputado. Ya nada me asusta...

Juliana: Para nosotros, solo podemos esperar que tantas escuelas en Brasil que necesitan internet sean atendidas.

Preguntas de discusión

1. Analizar los pros y contras, para el gobierno y la sociedad, de insertar la obligatoriedad de conectar las escuelas en la subasta 5G.
   
2. Destacar los aspectos técnicos y políticos que se enfrentan en la situación presentada.
   
3. ¿Cuáles serán los impactos de la inclusión de la nueva obligación para el sector regulado?  ¿Y cuáles serán los impactos para Anatel?
   
4. Teniendo en cuenta la inclusión de más de 14 mil escuelas en el alcance de la subasta, ¿cómo podrían ser seleccionadas?
   
5. ¿Cómo podrían ayudar el análisis ex-ante y AIR en el proceso de definición de las obligaciones de la subasta 5G?
   
6. Analizar si la mejor manera de lograr el objetivo de conectividad escolar era a través de una subasta 5G. ¿Existen otras formas alternativas de lograr este objetivo?

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Referencias

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Sobre los autores

João Vicente de Morais Máster en Administración Pública por la FGV EBAPE (2022), especialista en Evaluación de Políticas Públicas por el ISC-TCU (2020) y graduado en Ingeniería Eléctrica por la Universidad Estadual Paulista – UNESP (2004). Se desempeña como Auditor Federal de Finanzas y Control en la Contraloría General de la Unión – CGU desde 2008, y actualmente se desempeña como Auditor Jefe en la Agencia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT). Correo electrónico: joaovmorais@gmail.com

Marcelo Montalvão Reis Máster en Administración Pública por la FGV EBAPE (2022), especialista en Auditoría del Sector Público por el ISC-TCU (2019) y licenciado en Ingeniería Mecánica por la Universidad Estadual Paulista (2002). Se desempeña como Auditor Federal de Finanzas y Control en la Contraloría General de la Unión – CGU desde 2007, y actualmente se desempeña en el área de ciencia, tecnología y comunicaciones en CGU, realizando auditorías y evaluaciones de políticas públicas en estos temas. Correo electrónico: mmreis123@gmail.com

Vanessa Constanti Geeverghese Máster en Administración Pública por la FGV EBAPE (2022), especialista en Auditoría Financiera por ISC-TCU (2019) y licenciado en Ingeniería Eléctrica por la Universidad de Brasilia (2011). Es Auditora Federal de Finanzas y Control en la Contraloría General de la Unión – CGU, y actualmente se desempeña en el área de ciencia, tecnología y comunicaciones, realizando auditorías e investigaciones en el área de regulación. Correo electrónico: vaneconstanti@gmail.com

Aline Brêtas de Menezes Doctor en Administración de Empresas (2022) y Máster en Administración Pública por la FGV EBAPE (2014), licenciado en Ciencias de la Logística y Administración Pública por la Academia del Ejército del Aire (2009). Es profesora en los programas de grado y posgrado stricto sensu de la FGV EBAPE. Investiga las (re)formas de prestación de servicios públicos, con especial interés en las asociaciones entre los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil. Correo electrónico: aline.menezes@fgv.br

Helena Araújo Costa es Profesor Asociado III del Departamento de Administración de la Universidad de Brasilia y coordinador de la Casoteca ADM. Doctorado en Desarrollo Sostenible. Correo electrónico: helenacosta@unb.br

Gracias

Los autores agradecen las valiosas contribuciones recibidas de los profesores Caio Costa (UnB), Tatiana Soster (FGV EPPG) y Renata Paz (MEC) durante la construcción de este caso docente.

Este caso fue escrito en base a información proporcionada por la empresa y/o en base a otras referencias citadas. No es la intención de los autores evaluar o juzgar a la empresa en cuestión. Este texto está destinado exclusivamente para el estudio y la discusión académica, y su uso o reproducción en cualquier otra forma está prohibido. La infracción de los derechos de autor someterá al infractor a las sanciones de la Ley Nº 9.610/1998.